Por: Ana María Manrique Zegarra
Este artículo tiene por finalidad analizar que es el acto jurídico administrativo. Sostenemos que los requisitos de validez y los efectos de los actos jurídicos públicos son distintos a los de los actos jurídicos privados, y que el hábito de acudir a la Teoría del acto jurídico regulado en el artículo 140 del Código Civil, para resolver asuntos de relevancia jurídica, vinculados a agentes públicos y a la cosa pública es inadecuado.
Dado que en derecho civil se ha escrito mucho sobre el acto jurídico y el negocio jurídico, empezaremos refiriéndonos a conceptos generales sobre acto jurídico, para luego abordar el tema del acto jurídico administrativo, señalando cuales son los requisitos esenciales de un acto administrativo, para lo cual utilizaremos conceptos de una sentencia del Tribunal Constitucional peruano, que trata sobre el acto administrativo y cuyo contenido –adelantamos- se adscribe a una visión ius positivista de vanguardia.
La doctrina civil acepta sin formular objeciones que a través de actos jurídicos o mediante manifestaciones de voluntad destinadas a crear consecuencias jurídicas, las personas creamos, modificamos o regulamos la esfera de nuestros intereses y derechos privados y ejercemos la facultad de disposición que tenemos sobre ellos. Todos estamos de acuerdo también que los actos jurídicos públicos son aquellos que provienen de un agente público, que gestiona los intereses de la comunidad y no los propios. Lo que no es abiertamente aceptado es que la Teoría de los actos jurídicos no explica los requisitos, efectos y consecuencias de los actos jurídicos públicos.
Por utilidad metodológica nos concentraremos en algunas reflexiones del Tribunal Constitucional –en lo sucesivo TC - sobre los requisitos o condiciones de validez de los actos jurídicos públicos.
1.- Actos Jurídicos Públicos
El propósito que nos anima, como ya se ha dicho, es proceder al examen de los actos jurídicos públicos a través de los cuales la autoridad pública emite mandatos que deben cumplir obligatoriamente sus destinatarios. Son actos a través de los cuales los agentes públicos crean o producen las prescripciones del derecho positivo: constitución, leyes, sentencia, reglamentos, etc. El examen de los actos jurídicos públicos comprende dos aspectos: i) el proceso de producción o creación de las prescripciones o normas que integran el Sistema Jurídico Normativo, obra de los agentes públicos que forman parte de la Organización Jurídico Política, cuyo propósito es establecer determinadas relaciones de orden empírico, que en su conjunto son perceptibles como elementos de Orden Jurídico Social, y ii) el análisis estructural del acto jurídico, público a fin de identificar los elementos concurrentes para su correcta realización y determinar su validez. Ambos aspectos están íntimamente vinculados de modo que el examen del proceso de producción o creación del derecho remite necesariamente al del análisis estructural de los actos a través de los cuales se crea, y viceversa. En este artículo nos concentraremos únicamente en ii) el análisis estructural de los actos jurídicos públicos, dejando pendiente el examen de i) el proceso de producción o creación de las normas y prescripciones que integran el Sistema Jurídico Normativo, que es asimismo una parte del Derecho Positivo. Las referencias a este aspecto serán de carácter general.
Para proceder ordenadamente en el análisis que nos proponemos es necesario tomar como referencia los resultados de los estudios realizados y la doctrina establecida en torno a los actos jurídicos privados por medio de los cuales las personas asumen decisiones respecto a un interés propio o ajeno que los obliga. Esta referencia se justifica sobradamente porque los desarrollos teóricos sobre los actos jurídicos privados alcanzan expresión formal al recibir tratamiento sistemático en las prescripciones de la legislación civil tanto en el Código Civil de 1936 como en el de 1984. El acogimiento legislativo impulsa el estudio de esa materia dando lugar a nuevas elaboraciones teóricas habiéndose conseguido de esa manera un notable enriquecimiento del cuerpo de conocimientos sobre los actos jurídicos privados. El libro II del Código Civil vigente está dedicado a regular el acto jurídico privado. Comprende IX títulos que van del artículo 140° al artículo 232° del Código y consta de un tratamiento legislativo es minucioso. No ocurre lo mismo con el tratamiento legislativo de los actos jurídicos públicos cuyo conjunto carece de designación legislativa que sirva para identificar a los elementos de la clase de los actos jurídicos públicos.
Las referencias al acto jurídico público son asistemáticas y se hallan dispersas en las prescripciones jurídicas que regulan la producción de las diversas clases de actos jurídicos públicos. El desarrollo de la doctrina jurídica sobre los actos jurídicos públicos es asimismo parcial en cuanto está referida a algunas de las distintas clases de actos jurídicos públicos. Así por ejemplo, son abundantes las elaboraciones de la doctrina respecto a los actos jurídicos cuyo propósito es la creación de normas constitucionales, es decir de los actos de la Asamblea Constituyente, su modos de conformación, es decir su , legitimidad de origen, sus competencias, límites, procedimientos, vigencia, modificación, etc. La doctrina jurídica respecto a la validez de los actos jurídicos públicos jurisdiccionales a través de los cuales los Jueces crean normas para regular un caso singular, tiene amplio desarrollo en los códigos procesales y en la doctrina jurídica procesal elaborada en torno a los distintos tipos o clases de procesos, y similar cosa puede decirse de los actos jurídicos públicos administrativos regulados por la Ley del Procedimiento Administrativo General, y otras leyes y la doctrina elaborados sobre ellas. Puede encontrarse asimismo una fuente para la reflexión respecto a los actos jurídicos públicos en la doctrina jurídica desarrollada respecto al proceso de creación o producción de las normas del derecho positivo, que son ciertamente abundantes e interesantes. A despecho de esa abundancia, en el estudio de las diversas clases de actos jurídicos públicos, es notoria la carencia de elaboraciones teóricas respecto al conjunto de los actos jurídicos públicos.
Actos Jurídicos Privados y Actos jurídicos Publicos
Conviene distinguir uno de otro tipo de actos a partir de su comparación.
Los actos jurídicos privados constituyen el conjunto complementario al de los actos jurídicos públicos en la medida en que un acto jurídico cualquiera, pertenece excluyentemente al conjunto de los actos jurídicos privados o al conjunto de los actos jurídicos públicos, pero no a ambos. El conjunto de los actos jurídicos constituyen el universo del discurso. Un acto jurídico cualquiera, por pertenecer al universo de los actos jurídicos tiene las mismas propiedades que cualquier otro acto jurídico, y por pertenecer a una de las dos sub-clases de actos jurídicos posee las propiedades que sirven para distinguir a los miembros de la sub-clase a que pertenece de los miembros de la otra sub-clase. Conviene entonces prestar atención a las propiedades definitorias de la clase de los actos jurídicos y a las propiedades que hacen la diferencia específica entre los miembros de cada sub-clase. Cabe empezar por las primeras. Las propiedades comunes a los actos jurídicos privados y públicos son las siguientes:
a) todo acto jurídico (público o privado) es un elemento perteneciente a la conducta humana: lo cual excluye los animales realicen actos jurídicos; todo acto jurídico , constituye una manifestaciones de voluntad de una persona, sujeto, o agente jurídico: privado en un caso, público en el otro;
b) todo acto jurídico (público o privado) es un instrumento apto para producir modificaciones: en algún aspecto jurídicamente relevante de la realidad.
c) todo acto jurídico (público o privado) se expresan través del lenguaje: tiene forma verbal, oral o escrita que permite conocer el sentido de la expresión de voluntad del agente,
d) todo acto jurídico (público o privado) está vinculado a los criterios de justicia: acogidos en el ordenamiento jurídico.
e) todo acto jurídico (público o privado) es impugnable.
2.- LIBERTAD Y AUTONOMIA. Acción privada.
Es basto el desarrollo de la teoría jurídica producida en torno a los actos jurídicos privados a través de los cuales las personas asumen decisiones que atañen al ejercicio de sus facultades de disposición sobre bienes incluidos en la esfera de sus intereses particulares. La literatura jurídica sobre los actos jurídicos privados es abundante y valiosa en cuanto al examen analítico de los supuestos jurídico sociales de hecho sobre los cuales es posible el ejercicio de la libertad de decidir, actuar y disponer sobre lo propio; también son abundantes y valiosas las reflexiones destinada a identificar y fundamentar las razones que justifican la determinación de las condiciones subjetivas que constituyen requerimiento previos a la expresión de la voluntad libre, condicionada por la capacidad de las personas para juzgar racionalmente sobre lo bueno, conveniente, útil o necesario en cada caso, y por último cuidadoso es el examen de los usos y costumbres que determinan los criterios socialmente vigentes respecto al establecimiento de los plazos modos y/o condiciones que encausan la expresión de voluntad a los cuales quedan sometidos los actos de ejecución y desde luego sus efectos. La casuística es minuciosa; la discusión respecto a los supuestos y consecuencias también, así como las tomas de postura respecto a cada una de las tan importantes cuestiones. Prima en la ejecución de la clase de los actos jurídicos privados el interés y la voluntad individual de las personas sobre el interés y voluntad de las comunidades y rige a plenitud los principios de libertad, autonomía y responsabilidad individual, principios según los cuales no cabe restricción o traba al ejercicio del poder o potestad de las personas para decidir libremente sobre el futuro de lo que les atañe o pertenece de manera exclusiva y en ese mismo ámbito el ejercicio de la facultad de asumir compromisos y obligaciones que comprometen y sujetan su voluntad.
(L. Barandiaran).
3. REGLAS JURIDICAS.-
Las reglas jurídicas establecidas por la autoridad pública respecto a los actos jurídicos privados, solo tienen cabida si se orientan en pos del propósito de asegurar el irrestricto ejercicio de las facultades o potestades de decidir el destino de lo propio, a) señalando la línea que establece la distinción entre lo público y lo privado, fijando los límites que sirven para identificar lo que se incluye en lo propiamente personal y privado, de lo que se estima colectivo y público, línea que excluye toda intervención de la voluntad pública a partir de los límites que fijan lo reservado al ejercicio privado, b) señalando las reglas que determinan las capacidades y condiciones que aseguren el ejercicio de la libertad para decidir sobre lo propio y para expresar correctamente la voluntad de hacerlo, c) estableciendo los procedimientos que convenga para asegurar la ejecución de lo libremente decidido haciendo uso de la fuerza si es necesario en cuanto afecta o atañe al interés ajeno.
Las normas impuestas por la autoridad pública relacionadas a la actividad privada, se inscriben en alguno de los aspectos referidos en los puntos a), b) y c) precedentes. El modo como lo hace y los criterios que se asumen de hecho varían de acuerdo a la mayor o menor amplitud del ámbito reservado a lo privado y a lo público en cada caso; la clase de exigencias o condiciones que se estima necesarias para el ejercicio libre de la voluntad o finalmente la mayor o menor eficacia de los medios destinados a procurar el cumplimiento de lo prometido.
(Stuart Mill. Hayek)
4 A través de actos jurídicos públicos los agentes estatales crean normas jurídicas que consisten en mandatos obligatorios cuya principal condición de validez radica en la justicia de lo que ordenan, prohíben o permiten. Esto es lo que en sustancia se puede inferir a partir de la lectura de la sentencia del TC que comentaremos en la cual precisa los requisitos formales y sustanciales que condicionan la validez del mandato de autoridad a través de los cuales se crean las normas del derecho positivo.
Como anota H. Kelsen, “… la norma fundamental de un orden jurídico no es más que la regla fundamental con arreglo a la cual deben crearse todas las reglas del orden…”, esto es muy cierto, al menos en cuanto al proceso de creación del derecho positivo se refiere como en efecto lo hace Kelsen, por eso y por la vigencia inherente a sus decisiones, tienen singular interés las reflexiones del TC sobre esa “regla fundamental” del proceso de creación de las normas del ordenamiento jurídico positivo, que el TC, resume como un conjunto de condiciones que determinan la validez formal y sustancial del acto de creación normativa, “acto de determinación positiva… el cual no es ya un acto de la mente sino de la voluntad”. (H Kelsen, 1933. p 48). Como veremos el TC no sostiene que la justicia sea un “un ideal irracional” cuyo contenido no pueda ser determinado reflexivamente –como creía Kelsen en el texto citado- sino que, por el contrario afirma que la justicia constituye un criterio formalmente identificable a partir de la consideración de los derechos, principios y valores que la Constitución reconoce.
El análisis de la sentencia del TC en este aspecto, nos permitirá asegurar como lo hacía Friedrich Hayek , que la justicia, “ha de ser concebida como algo que hay que descubrir gracias al esfuerzo de los jueces y estudiosos y no como algo que hay que determinar mediante la voluntad arbitraria de una autoridad” (F.H. 2001, p22).
Entre la multitud de los Actos Jurídicos Públicos se cuentan los actos constituyentes, los legislativos, gubernamentales, jurisdiccionales, administrativos, etc, así como todo mandato de autoridad a través del cual se crea una norma jurídica (una ley general, particular o singular) que prescribe alguna conducta que obliga a sus destinatarios. El conjunto de los actos jurídicos públicos conforman una clase de muy amplia extensión. A esta clase se refiere el TC utilizando por cierto un lenguaje coloquial con indudable propósito didáctico en la sentencia emitida en el Exp. 0001-2010-CC/TC mediante la cual resuelve un conflicto de competencia y atribuciones habido entre el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y el Poder Judicial. “En el ámbito de un Estado Constitucional, para que un acto sea válido, debe cumplir, esencialmente con tres condiciones formales y una condición sustantiva.”, anota el TC, asentando una proposición jurídica de comprensión general mediante la cual precisa los requisitos que condicionan la validez todo acto jurídico público, que luego desarrolla. Nuestras reflexiones quedarán restringidas al fundamento 9 la sentencia del Exp. 0001-2010-CC/TC. A partir del análisis de lo expresado allí, cabe inferir la doctrina del TC sobre los actos jurídicos públicos, pues muestra a grandes rasgos pero con nitidez el perfil de su pensamiento fijando un marco adecuado para la reflexión jurídica sobre la clase de los actos jurídicos públicos.
5. - Entendemos que un Acto Jurídico Público es un mandato a través del cual un Agente Público crea una norma jurídica que para ser válida requiere: a) provenir de un agente público revestido de autoridad legítima, b) estar referida a un problema jurídicamente relevante que se ubica en el ámbito de su competencia, c) ser el resultado obtenido después de seguido un procedimiento establecido y tener una fundamentación jurídica consistente, d) arrojar como conclusión un mandato justo. Estos requisitos califican la legitimidad del acto: legitimidad subjetiva, material, formal, así como la juridicidad del mandato. La legitimidad del agente, su competencia, la formalidad del procedimiento y la juridicidad de lo decidido. Son requisitos que condicionan la validez del acto jurídico público de tal modo que si falta alguno de ellos, en principio, el mandato de autoridad no sería válido. Esto no siempre es así conforme a la doctrina del TC sobre este particular al cual nos referimos en lo sucesivo.
Es interesante comentar los conceptos del TC respecto a los requisitos o condiciones de validez de los Actos Jurídicos Públicos contenidos en esa sentencia en la cual desarrolla con precisión conceptual una cuestión jurídica íntimamente relacionada al ejercicio y cumplimiento de las importantes funciones que el artículo 202º de la Constitución le asigna. El inciso 1º de la citada norma constitucional otorga al TC la facultad de “conocer en instancia única la acción de inconstitucionalidad”, en tanto que el inciso 3º la otorga la facultad de “conocer los conflictos de competencia y atribuciones asignadas por la Constitución”. El ejercicio y cumplimiento de ambas funciones, tiene como presupuestos el examen de los requisitos y condiciones que determinan la validez o invalidez de los actos jurídicos públicos que dieron origen a las normas de cuya inconstitucionalidad se trata o al conflicto de competencias o atribuciones que tendría que dirimir. Los criterios del TC tienen singular importancia porque son los que utiliza cotidianamente en su labor de análisis y evaluación de las sentencias que se emiten en los procesos de garantía constitucional de habeas corpus, amparo, habeas data y cumplimiento pues todas y cada una de ellas es resultado de actos jurídicos públicos jurisdiccionales practicados por los jueces. El TC pues, en esa sentencia reflexiona sobre su propia labor y los parámetros que utiliza para evaluar los actos de los otros agentes estatales. Precisa las condiciones de validez de los mandatos de autoridad y la vigencia de las normas jurídicas y asienta un precedente vinculante, lo cual le asigna un valor adicional.
7.- TEMA. El TC en el fundamento 9, indica que:
“Una mirada detenida en los tipos de invalidez en que pueden incurrir los actos estatales permitirá clarificar este punto… En el ámbito de un Estado Constitucional, para que un acto sea válido, debe cumplir, esencialmente con tres condiciones formales y una condición sustantiva. Las condiciones formales son: a) haber sido emitido por él órgano competente (condición de competencia formal); b) haberse circunscrito al ámbito material predeterminado por el sistema jurídico (condición de competencia formal); y, c) haberse observado el procedimiento establecido para su dictado (condición de procedimiento). La condición sustantiva es que el contenido del acto (lo que ordena, prohíbe o permite), resulte conforme con los derechos, valores y principios sustantivos reconocidos en la Constitución. De ello resulta que un acto puede ser válido desde un punto de vista formal e inválido desde un punto de vista sustantivo, o a la inversa. Es evidente que las condiciones de competencia formal y las condiciones de competencia material de validez de los actos son, en cierto modo, “dos caras de la misma moneda”: si un acto incurre en un vicio de competencia formal, es porque no debió ser dictado por un concreto órgano, y ello determina que este órgano haya incurrido en un vicio de competencia material al haberse ocupado de una materia reservada a otro”. (Expediente 0001-2010-CC/TC, fundamento 9)
El TC adhiere a la tesis de Alexi en cuanto este último señala que “A los tres elementos del concepto de derecho: eficacia social, corrección material y la legalidad conforme al ordenamiento corresponde tres conceptos de validez: el sociológico, el ético y el jurídico.” Alexy refiere el primero de los conceptos de validez, el de validez sociológica, a la eficacia del mandato o acto de autoridad en cuanto instrumento para regular efectivamente los hechos y fenómenos humanos, en la medida en que un mandato que nadie acata y nadie impone, nada norma, pierde validez jurídica; relaciona el segundo concepto de validez, el de validez ética, a la justicia de lo decidido en cuanto toda norma en singular “pierde su carácter jurídico y, con ello, su validez jurídica cuando son extremadamente injustas”; y el tercero a su legitimidad formal que denomina “validez jurídica” respecto a la cual anota: “una norma vale jurídicamente cuando ha sido dictada por un órgano competente, de acuerdo con el procedimiento previsto y no lesiona un derechos de rango superior: dicho brevemente cuando es dictada conforme al ordenamiento…” (Alexy, cap 3 la validez del derecho, pag. 89, 95)
El TC en el fundamento 9 que comentamos acoge como condiciones de validez de los actos estatales los requisitos de “validez jurídica” los indicados por Alexy, y además el de “validez ética”, al indicar que “La condición sustantiva es que el contenido del acto (lo que ordena, prohíbe o permite), conforme con los derechos, valores y principios sustantivos reconocidos en la Constitución”.
Por consiguiente podemos decir que son requisitos de los actos jurídicos públicos que cumplan con las siguientes condiciones :
CONDICION FORMAL.
Autoridad Legítima (legitimidad subjetiva).
Es claro que cuando el TC anota que una condición para la validez de los actos estatales es: “a) haber sido emitido por el órgano competente” utiliza esa frase para indicar que la expresión de la voluntad pública para ser válida debe provenir de una autoridad legítima, lo cual guarda adecuada concordancia con lo previsto en el artículo 46º de la carta fundamental que señala que “nadie debe obediencia a un gobierno usurpador ni a quienes asumen funciones públicas en violación de la Constitución y las leyes…” Esto significa asimismo que solo se debe obediencia a los mandatos que tienen como fuente la voluntad de una autoridad legítima, legitimidad que de acuerdo al régimen constitucional acogido en la carta política nacional, se alcanza por elección popular, nombramiento proveniente de un ejercicio deliberativo o designación o delegación.
Esta exigencia configura como una primera condición para la validez del acto jurídico público la legitimidad subjetiva, que atañe a la calidad del agente que realiza la expresión de voluntad. Así pues a título de ejemplo cabe decir que: una orden de clausura de un establecimiento abierto al público por carecer de licencia de funcionamiento, no merecería obediencia alguna ni tendría la calidad de acto administrativo si no proviene del funcionario de la administración municipal responsable del área correspondiente; tampoco surtiría efecto una resolución ministerial emitida por quien no haya sido designado Ministro de Estado; menos aún, la ley que no provenga del Congreso, ni la sentencia emitida por quien no tiene la calidad de juez, etc., porque en efecto: “nadie debe obediencia a un gobierno usurpador ni a quienes ejercen funciones públicas en violación de la constitución y las leyes”. Los actos jurídicos públicos para ser válidos han de provenir de le expresión de voluntad de un agente público legítimamente integrado como un elemento de la Organización Jurídico Política Estatal en cuyo vértice está el Presidente de la República y en su base los agentes públicos que cumplen funciones meramente policiales. Tal integración puede producirse por elección popular como ocurre con los Congresistas y el Presidente de la República o por nombramiento como es el caso de los jueces y fiscales o por designación como sucede con los miembros de los Ministros de Estado. Es pues correcto que el Tribunal Constitucional en ejercicio de la labor didáctica que ejerce diga que un primer requisito que condiciona la validez de un acto jurídico público “a) haber sido emitido por el órgano competente”, como en efecto lo ha hecho.
El TC coloca en primer lugar ese requisito para indicar que si un agente público emite un mandato que prohíbe, limita, impone u obliga entonces hay que inquirir con qué autoridad lo hace, cual es la fuente de poder que hace legítima su voluntad: ¿el pueblo lo eligió y ejercita un mandato popular; su autoridad proviene de un nombramiento que lo distingue de los demás; actúa por delegación de la autoridad que lo designó?.
Como anota Cohen, “La idea fundamental de la legitimidad democrática y política es que la autorización para ejercer el poder estatal debe surgir de las decisiones colectivas de los miembros iguales de una sociedad, quienes son gobernados por ese poder” (Joshua Cohen, 2001, p235). Esa pregunta no puede dejar de formular en un régimen democrático que supone la igualdad de todas las personas, quien es requerido por una autoridad mediante un mandato que ordena, prohíbe o permite. Y esa misma cuestión debe ser verificada por la autoridad que tiene a su cargo la calificación del mandato es cuestionado.
No cabe tal pregunta en los regímenes no democráticos, teocráticos, oligárquicos, aristocráticos o como quieran denominarse, porque en ese tipo de sociedades o de regímenes la legitimidad del agente público para ejercer el poder, no proviene de la decisión colectiva (no importa si mediatizada o no) sino de alguna fuente natural o sobrenatural, ideológica o metafísica y ese no es el caso del orden constitucional acogido en nuestra carta constitucional ni el de la sociedad nacional.
La legitimidad subjetiva del acto jurídico público que se configura en cuanto es expresión de la voluntad de una autoridad legítima, es un requisito que asegura la validez del mandato.
9.- CONDICION FORMAL 2 Antecedente.-
Competencia del órgano. (legitimidad objetiva).-
La siguiente condición a que se refiere la sentencia que comentamos, es la competencia del órgano cuyas facultades ejercita la autoridad legítima: “para que un acto sea válido, debe… “b) haberse circunscrito al ámbito material predeterminado por el sistema jurídico”. El TC utilizando esos términos indudablemente se refiere al ámbito de competencia del órgano, ámbito que está determinado por la concurrencia de dos aspectos: a) el tipo de problemas jurídicos cuya solución está encomendada al agente público, que determinan su competencia funcional, y b) la clase y extensión del conjunto de hechos o fenómenos jurídicos a los cuales puede estar referida su decisión, lo que determinan su competencia material. La clase constituida por los problemas de la clase a), que son asimismo hechos o fenómenos del conjunto b), determinan el ámbito de competencia asignada al órgano y fijan un límite a la expresión de la voluntad del agente público. La decisión de la autoridad legítima, para ser válida, ha de resolver un problema de aquellos cuya solución le está encomendada y respecto a alguno de los objetos (hechos, o fenómenos jurídicos) cuyo conocimiento le ha sido asignado. Es en este caso una exigencia o condición de legitimidad objetiva. Los actos de autoridad que no están vinculados a problemas jurídicos a cuya solución este facultada o no se refieren a hechos, fenómenos u objetos cuyo conocimiento le quepa, ya sea porque no tiene relevancia jurídica y no atañen en consecuencia al orden jurídico social, o porque se ubican fuera del ámbito asignado, son nulos y carecen de validez sin que interese cuan legítima sea la autoridad de la cual provengan.
La constitución y por cierto las leyes asignan a los agentes públicos facultad suficiente para resolver determinados problemas y circunscriben su ejercicio al conjunto de hechos o fenómenos jurídicos les corresponde conocer en cada caso.
Los diversos ámbitos de competencia para el cumplimiento de las funciones públicas, el ejercicio de los poderes y el cumplimiento de los deberes y obligaciones, que se manifiestas a través de actos jurídicos públicos.
A cada órgano le está asignada un tipo de competencia lo habilita para asumir decisiones y resolver problemas vinculados a fenómenos que se ubican en un determinado ámbito de la realidad jurídico social, fuera del cual los actos de autoridad devienen inválidos.
Los legisladores no sentencian, ni reglamentan las leyes, ni administran los bienes públicos; los jueces no legislan ni reglamentan las leyes; los gobernantes no sentencian, ni legislan en sentido estricto (salvo el caso de la legislación por delegación que autoriza el art. De la Constitución).
10.- CONDICION FORMAL 3 Antecedente.
Procedimiento (legitimidad procedimental).-
El TC indica que la tercera condición es: c) haberse observado el procedimiento establecido para su dictado (condición de procedimiento). Esta exigencia formal como todas las otras condiciones mencionadas por el TC tiene origen constitucional. La constitución hace expresa referencia a las exigencias formales que condicionan la validez de los principales actos jurídicos públicos, es decir, de los actos legislativos, los actos gubernamentales y los actos jurisdiccionales, vinculando su validez al cumplimiento del procedimiento establecido en la misma Constitución. El Capítulo III del Título IV de la norma fundamental está dedicado íntegramente a detallar el procedimiento a seguir para la formación de la voluntad del agente legislativo –el Congreso- en el cumplimiento de la función de elaborar y aprobar las leyes; gran parte del Reglamento del Congreso tiene ese mismo propósito. Si se presta atención a los previsto en los Capítulos IV y V del mismo Título IV de la Constitución referidos al Poder Ejecutivo y al Consejo de Ministros, se verá que contienen las normas que delinean los procedimientos a seguir en el ejercicio de las funciones gubernamentales cuyo cumplimiento es requisito que asegura su validez y en caso contrario determina su invalidez. Así, en el artículo 120º está anotado que “Son nulos los actos del Presidente de la República que carecen de refrendación ministerial” y en el Artículo 126 relacionado a los Acuerdos del Consejo de Ministros, en el cual se indica: “Todo acuerdo del Consejo de Ministros requiere el voto aprobatorio de la de sus miembros, y consta en acta” . En lo que se refiere a los requisitos formales que condicionan la validez de los actos jurisdiccional, cabe referir las claras, expresas y detalladas normas de procedimiento establecidas en el Artículo 139º de la Constitución bajo el epígrafe de “Principios y derechos de la función jurisdiccional”
José León Barandiarán extendiendo su comentario respecto a la forma de los actos jurídicos de derecho privado anota que “Bajo el término de forma –escribe Engelmannn- no solo se entiende el medio que en general expresa el pensamiento, sino especialmente el modo como se da forma determinada al pensamiento, verbalmente o por escrito… de manera pues que todo acto jurídico requiere que asuma una determinada forma, cualquiera que ella sea, en el sentido de una manifestación comprobable de voluntad”. El jurista, proseguía: “La forma y la prueba son requisitos extrínsecos del acto jurídico… la forma sirve para demostrar su existencia…” (Jose León Barandiaran. Comentario al Código Civil Peruano. Derecho de Obligaciones, Tomo I. Acto Jurídico, pag 311 y s.).
La forma que reviste la realización de los actos jurídicos públicos está determinada en los procedimientos establecidos en cada caso. La tercera condición señalada por el TC está referida a la condición que añade legitimidad procedimental o metodológica al acto. Se verifica por la pulcritud del procedimiento seguido por el agente público a) para alcanzar el cabal conocimiento de los hechos o fenómenos jurídicos problemáticos a cuya comprensión y desde luego solución debe atender, b) para la formación de la voluntad pública, expresada en el mandato del agente.
Antes de asumir una decisión, cualquiera que ella sea, el agente público debe conocer los hechos, recabar información, recibir informes, recolectar pruebas, requerir opiniones, oír alegatos, deliberar, reflexionar, y dejar constancia de todo ello. El agente público debe ajustar su conducta a los procedimientos establecidos que señalan cuales son las reglas que en cada caso es conveniente seguir para alcanzar los mejores resultados según lo indica la experiencia que las normas recogen. La variedad de los procedimientos desde luego es amplia y está relacionada al tipo de problema a resolver. Serán prioritarios los aspectos reflexivos cuando el asunto es constitucional, primordialmente deliberativos serán los procedimientos legislativos, se ajustaran a las reglas del debido proceso los procedimientos jurisdiccionales sobre los cuales el TC ha desarrollado amplias consideraciones, primaran los aspectos técnicos en los procedimientos gubernamentales, etc.
Todo esto es necesario y es, como lo dice el TC un requisito que condiciona la validez de un acto jurídico público, porque actuando el agente estatal en nombre del interés público, debe ajustar su conducta al orden formal que permita saber cuál fue el camino que le condujo al conocimiento de los hechos sobre los cuales decide, cual el seguido para la conformación de la voluntad pública que él expresa y por ultimo cual el derrotero de los razonamientos en que fundamenta sus decisiones.
11. CONDICION Sustancial. Consecuente.
Juridicidad (legitimidad lógica formal y legitimidad sustantiva)
Por último el TC anota: “La condición sustantiva es que el contenido del acto (lo que ordena, prohíbe o permite), resulte conforme con los derechos, valores y principios sustantivos reconocidos en la Constitución.”
La juridicidad de lo decidido por el agente público está determinada desde un punto de vista lógico jurídico por su acuerdo con lo establecido en las prescripciones del Sistema Jurídico Normativo, en cuya cúspide se encuentra la Constitución cuyos mandatos no pueden ser contradichos y los cuales les siguen los mandatos contenidos en las leyes, normas con rango de ley, reglamentos, resoluciones administrativas, así como sentencias judiciales en sus diversos niveles de generalidad y jerarquía, dese el punto de vista sustantivo la validez de lo decidido por la autoridad pública está determinado por su consistencia lógico jurídica. El agente público ha de ajustar su razonamiento a lo prescrito en la Constitución cuya letra es clara:
Supremacía de la Constitución
Artículo 51.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.
Administración de Justicia. Control difuso
Artículo 138.- La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes.
En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.
El TC indica además que lo que se ordena, prohíbe, permite ha de estar acordado no solo a la letra de la constitución sino sobre todo a los derechos, valores y principios sustantivos que ella reconoce. Y esto significa que las decisiones de los agentes públicos han de ser justas formal y sustancialmente justas. Formalmente justas significa lógicamente consistentes o no contradictorias con los postulados constitucionales; sustancialmente justas significa que deben guardar armonía con los principios y valores que la Constitución reconoce y desde luego coherencia práctica de lo decidido respecto a las necesidades de justicia en lo cotidiano de la experiencia social.
12.- CONCLUSION
Validez y Justicia. Lógica Jurídica.
El TC establece que: “para que un acto sea válido, debe cumplir, esencialmente con tres condiciones formales y una condición sustantiva”.
Como se ha visto con algún detalle, las condiciones formales están referidas tres facetas a) autoridad legítima, b) competencia y c) procedimiento, y la condición sustantiva a una sola, e) la juridicidad de lo decidido: debe estar acordado a los derechos, principios y valores constitucionales: Lo decidido debe ser acorde con la justicia.
Los aspectos formales están vinculados: a) a la preservación de los principios de orden en torno a los cuales gira la organización jurídica política estatal a cuyas filas se integra el agente público, b) a la preservación de los principios de equilibrio control y especialización que rigen la distribución de los poderes, potestades, facultades, deberes y obligaciones entre los agentes estatales determinando la competencia de cada uno, y finalmente c) a la preservación de los principios de orden procesal, formal o metodológico destinados a encauzar los procesos cognoscitivos y decisorios de los agentes públicos.
La condición sustantiva está vinculada a la conformidad de lo decidido con los criterios de justicia y asegurar entonces que como lo dice el tribunal “el contenido del acto (lo que ordena, prohíbe o permite), resulte conforme con los derechos, valores y principios sustantivos reconocidos en la Constitución.
Esto quiere decir que el Tribunal Constitucional Peruano ha elevado a calidad de constitucionales el Principio Procesal de Convalidación y el Principio de Conservación del Acto administrativo previsto en la ley de General de Procedimientos Administrativos.
Lima, diciembre del 2011
Bibliografia.
Mosterin, Jesus. 2002. Epistemología y racionalidad” Universidad Inca Garcilaso de la Vega. Fondo Editorial.
Popper K. The Open Society and its Enemies. (1945) Princeton University Press (Princenton, New Jersey). Newton Da Costa. “Lógica Inductiva y Probabilidad”.
Popper Selections (1985) Princeton University Press.
Kelsen H. EL METODO. Conceptos Fundamentales de la Teoría Pura del Derecho. (1933) Editorial Revista de Derecho Privado. Serie A Vol XIV.
Leon Barandiaran Jose Comentarios al Código Civil Peruano. Vol I. (1954) Ediar. Bs.As.
Alexy Robert. “El concepto y validez del Derecho. Gedisa Editorial, Barcelona.
Michael Waltzer. 1993 “Las esferas de la justicia” En defensa del pluralismo y la igualdad. Fondo de Cultura económica.
